Compartilhamento de bicicletas: prefeitura à mercê do setor privado?


Bicicletas do sistema Bike Sampa, do Itaú. Foto: Elisa Rodrigues/Secretaria Municipal de Transportes

Bicicletas do sistema Bike Sampa, do Itaú. Foto: Elisa Rodrigues/Secretaria Municipal de Transportes

No dia 26/1, o diretor de Participação da Ciclocidade (Associação de Ciclistas Urbanos de São Paulo) e líder da Rede Bicicleta para Todos, Daniel Guth, publicou um artigo em seu blog na Folha de S. Paulo com o título “Após suspensão do TCM, prefeitura desiste de licitação para sistema de bicicletas públicas”. O texto sugere que após o Tribunal de Contas do Município (TCM) suspender a tal licitação lançada pela prefeitura em maio do ano passado, a gestão municipal mudou de estratégia esse ano e optou por um instrumento menos seguro e transparente do que a licitação para dar continuidade ao serviço de bicicletas compartilhadas na capital – iniciado pelo Itaú e pelo Bradesco em 2012, ainda na gestão de Gilberto Kassab, e operado por estas empresas até hoje.

O texto foi compartilhado por leitoras e leitores, alguns com comentários sugerindo que o TCM emperra a continuidade do serviço; outros argumentando que o TCM não teria justificativa para barrar uma licitação que não tem custo algum para o município; outro, ainda, aventando a possibilidade de interesses político-partidários por trás da suspensão.

Prefeitura acuada?

A argumentação central do texto é que a suspensão da licitação pelo TCM colocou a prefeitura na posição de ter que buscar, com urgência, um instrumento que viabilizasse a continuidade do serviço: “As razões por que a prefeitura optou agora por um “comunicado”, também pelo que apurei, foram para viabilizar ASAP [sigla em inglês para “o quanto antes”] algum instrumento jurídico que cobrisse o vácuo desde o término do termo de cooperação do sistema bike-sampa (que terminou em março do ano passado, se não me engano)”, respondeu Daniel Guth, em postagem pública no Facebook, a uma pergunta que fiz.

A escolha de um instrumento frágil é um problema, como aponta Guth, em tempo de disputa eleitoral. Numa eventual eleição de um prefeito ou prefeita contrário ao sistema de compartilhamento de bicicletas, o instrumento jurídico usado para renovar o serviço pode ser facilmente anulado e o serviço suspenso.

O fato é que o autor do texto faz confusão entre os termos da discussão e acaba por levar leitoras e leitores, mesmo sem querer, a uma interpretação equivocada sobre o que realmente acontece nesse caso. O Arquitetura da Gentrificação (AG) procurou uma advogada especialista em Direito Administrativo e pesquisou artigos relacionados ao tema para dar clareza e precisão aos fatos. As informações fornecidas pela advogada e garimpadas em textos sobre temas jurídicos seguem na argumentação abaixo.

Bicicletas do sistema Ciclo Sampa, controlado pelo Bradesco. Foto: Wille Marcel/CC BY-SA 3.0

Bicicletas do sistema Ciclo Sampa, controlado pelo Bradesco. Foto: Wille Marcel/CC BY-SA 3.0

Licitação e chamamento público

Em primeiro lugar, o que diretor de Participação da Ciclocidade chama de licitação, lançado pela prefeitura em maio de 2015 e suspenso em junho de 2015 é, na verdade, um “edital de chamamento público” para empresas interessadas na instalação, operação e manutenção do sistema público de bicicletas compartilhadas. O chamamento público é utilizado como instrumento de prospecção do mercado. Ou seja, ele serve, grosso modo, para verificar se há empresas interessadas no objeto da licitação. A licitação, regulada pela lei federal 8.666/93, pode ou não acontecer depois do chamamento.

Logo depois de divulgado o edital de chamamento público em maio de 2015, duas empresas potencialmente concorrentes lançaram uma impugnação contra ele alegando, entre outros motivos, que o edital impunha especificações técnicas, quantidades e prazos de execução que limitavam a competição. Em outras palavras, apenas grandes empresas – como o Itaú e o Bradesco, que já operam o serviço na capital paulista há quatro anos – teriam condições materiais e técnicas de participar da disputa nos termos em que ela foi definida. Outro argumento pela impugnação é que a ausência de “menção expressa no preâmbulo do edital acerca da aplicação da Lei Federal nº 8.666/93 invalidaria o procedimento”.

Mas se o tal procedimento não estava baseado na lei de licitação, qual era então o instrumento jurídico que regularia a operação do serviço? Seria possível “contratar” diretamente por meio de um edital de chamamento, dispensando a licitação? A advogada especialista em Direito Administrativo consultada pelo AG esclarece que para alguns tipos de contratação, não é necessária a licitação. Em artigo da advogada Daniela Cunha, especialista em Direito Público, ela informa que em alguns casos [naqueles em que a licitação não é obrigatória] tem se tornado praxe na administração pública usar o chamamento público para contratação direta de determinado serviço, desde que o chamamento respeite os princípios da licitação, como isonomia, legalidade, impessoalidade, publicidade, escolha da proposta mais vantajosa para a administração pública, moralidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo. A dispensa do processo licitatório por meio de contratação direta após o chamamento público se dá, basicamente, para garantir celeridade a certos processos, uma vez que a lei 8.666 é muito mais exigente em termos burocráticos.

No caso específico do chamamento lançado pela prefeitura em maio de 2015, o instrumento legal para regular a futura “contratação sem licitação” era o Termo de Cooperação previsto no decreto municipal 52.062/2010, que regulamenta o artigo 50 da lei Cidade Limpa (14.223/2006), criada por Kassab e que dispõe sobre publicidade em espaços e bens públicos. Esse decreto estabelece, genericamente, a maneira como empresas privadas poderão explorar a publicidade em espaços e bens públicos ao realizar “obras, serviços, ações e intervenções” que promovam “melhorias urbanas, ambientais e paisagísticas”, além de conservação de áreas municipais. Ou seja, para estabelecer as bases de um serviço público de compartilhamento de bicicletas, a prefeitura usou um decreto que regula a exploração de publicidade em espaço público.

Postagem original do artigo trazia a palavra "licitação". Imagem: Reprodução do Facebook

Postagem original do artigo trazia a palavra “licitação”. Imagem: Reprodução do Facebook

Da pracinha ao transporte

De acordo com a advogada consultada pelo AG, por se tratar de um decreto amplo, genérico e minimamente regulado, o 50.062 é um instrumento frágil e pouco transparente se utilizado para firmar uma parceria entre o público e o privado na operação de um serviço complexo e propenso ao monopólio ou oligopólio como o compartilhamento de bicicletas. O decreto 52.062 volta-se para a celebração de parcerias entre a prefeitura e empresas privadas que queiram conservar praças, canteiros e outros espaços públicos, por exemplo, em troca de publicidade feita por meio de placas com o nome da empresa parceira. Utilizar esse instrumento para regular um serviço público de transporte por bicicleta na cidade mais populosa da América do Sul é, no mínimo, usar um instrumento inadequado e débil para a complexidade e necessidade de transparência, expansão, solidez e perenidade de tal serviço.

E não é só. O decreto 52.062 não prevê a exploração comercial de espaço ou bem público por parte da empresa que coopera com o município. Como se sabe, o serviço de compartilhamento de bicicleta, que funciona desde sempre por meio de um Termo de Cooperação baseado no 52.062 entre a prefeitura e os bancos Itaú (BikeSampa) e Bradesco (CicloSampa), é explorado pelas instituições financeiras, que cobram de seus usuários R$ 5 por cada 1 hora (Itaú) e meia hora (Bradesco) de utilização fora do período de gratuidade (os primeiros 60 minutos de uso no caso do Itaú e os primeiros 30 minutos no caso do Bradesco) – veja aqui os Termos de Cooperação assinados pelos bancos e pela prefeitura. Caso o edital de chamamento de maio de 2015 tivesse ido adiante, o Termo de Referência que detalhava suas diretrizes – segundo Daniel Guth, diretrizes estas pensadas também por ciclistas e usuários do sistema – mantinha a cobrança até o limite de duas tarifas do transporte coletivo municipal sobre pneus (R$ 7,60 em valores atuais) caso o usuário ultrapassasse a primeira hora grátis.

O novo de novo

Depois de ter o edital de chamamento público de maio de 2015 suspenso em junho daquele ano, a prefeitura lançou um novo edital no início de agosto de 2015 com o mesmo objeto do chamamento anterior e com o mesmo Termo de Cooperação com base no decreto municipal 52.062 servindo de instrumento regulador do futuro acordo. Mais uma vez, o TCM suspendeu o procedimento. Para aquele edital, Itaú, Samba e Sertell, empresas que operam conjuntamente o Bike Sampa, foram as únicas a se apontarem como interessadas no procedimento, segundo informações contidas no Diário Oficial do município.

Agora, em 16 de janeiro desse ano, a prefeitura lançou não um chamamento público, mas um “comunicado para manifestação de interesse”. No artigo que publicou em seu blog na Folha de S.Paulo, Daniel Guth identifica o chamamento e o comunicado como instrumentos jurídicos diferentes, de qualidades distintas em relação à transparência e segurança dos acordos firmados entre poder público e empresa privada. “Um comunicado, diferentemente do edital de chamamento público ou de uma licitação, é um instrumento jurídico que cria uma brecha para que as empresas operadoras de sistemas de bicicletas compartilhadas possam apresentar propostas segundo seus desejos e interesses. Estas propostas são compiladas em termos de cooperação com a municipalidade, sem a garantia de um processo transparente e a necessária inclusão de ítens fundamentais que manteriam o interesse público do sistema”, escreve o autor do artigo.

Com essa manobra semântica, o que a prefeitura faz, e que Guth aceita como diferença, é colocar o chamamento e o comunicado como um “ou” e um outro “ou”. “Não existe ‘ou’ chamamento público ‘ou’ comunicado para manifestação de interesse. A manifestação de interesse é feita pela empresa após o chamamento público, não são duas coisas diferentes, são complementares”, explica a especialista em Direito Administrativo consultada pelo AG. Se, após o chamamento público, uma ou mais empresas se interessarem pelo objeto do chamamento, podem manifestar seu interesse com estudos, propostas de orçamento, estrutura, etc. O município não é obrigado a aceitar essas manifestações apenas porque uma ou mais empresas as apresentaram, ainda mais se essas ofertas se contrapõem às diretrizes pensadas pela administração pública para o serviço de compartilhamento de bicicletas. O “fatalismo” expresso na argumentação do texto não procede, e a municipalidade, com este comunicado, não está à mercê do interesse das empresas privadas – a não ser que queira colocar-se nessa posição. Em tempo: no comunicado de 2016, Itaú e Samba foram as únicas empresas, de novo, a demonstrar interesse em operar o serviço de compartilhamento de bicicletas (pelo menos até esse momento).

Por fim, mas não menos importante, outro fato essencial desse comunicado recém-lançado pela prefeitura é que ele é quase 100% igual ao chamamento público lançado em agosto do ano passado – inclusive e principalmente no uso do Termo de Compromisso baseado no decreto 50.062 que o município, mais uma vez, usa para estabelecer uma parceria que excede o escopo do decreto em termos de complexidade, interesse público e transparência. As únicas diferenças entre o chamamento público de agosto de 2015 e o comunicado para manifestação de interesse de janeiro de 2016 é a quantidade de pontos de empréstimo a serem instalados e a quantidade de bicicletas a serem disponibilizadas.

Por tudo isso, não se sustenta a argumentação do articulista, que dá a entender que por uma intransigência do TCM a prefeitura resolveu optar por um instrumento jurídico débil para garantir a continuidade do serviço de compartilhamento de bicicletas. A estratégia da prefeitura, em nenhum momento, foi a licitação, e sim o Termo de Cooperação baseado em um decreto que regulamenta a publicidade em espaço e bens públicos. Estratégia, aliás, que a prefeitura já usou em 2015 para o projeto urbanístico do Mirante 9 de Julho, na região da avenida Paulista. O Termo de Cooperação assinado entre prefeitura e empresários ancora-se no decreto 50.062, e oferece como contrapartida ao privado a exploração comercial do espaço, localizado em um dos metros quadrados mais caros da cidade.

Finalmente, perguntas por responder

Após comentários feitos por mim na postagem pública de Daniel Guth no Facebook, ele alterou o título do artigo. Guth substituiu a palavra “licitação” por “edital de chamamento”. Ainda assim, a argumentação que leva ao entendimento equivocado sobre a atuação da prefeitura continua no corpo do texto, e algumas perguntas permanecem. Tentarei torná-las claras a seguir:

1) O autor, em sua postagem pública no Facebook, argumenta que o edital de chamamento público de maio de 2015, da forma como estava construído – com a contribuição de ciclistas e usuários do sistema – continha, potencialmente, melhorias importantes. Pergunto: se o chamamento público e o comunicado de manifestação de interesse não são excludentes, e sim complementares, por que a prefeitura não utiliza as bases desse edital de 2015 para orientar os termos do comunicado de janeiro de 2016?

2) O motivo de a prefeitura ter optado por um “comunicado”, segundo apuração feita por Guth, foi viabilizar o quanto antes “algum instrumento jurídico que cobrisse o vácuo desde o término do termo de cooperação do sistema Bike Sampa [operado pelo banco Itaú]”, que terminou em março de 2015. Pergunto: se o interesse da prefeitura é usar um instrumento jurídico que garanta transparência e segurança à instalação, operação e continuidade do serviço, por que a administração aposta, desde antes da suspensão do edital pelo TCM, no Termo de Cooperação baseado num decreto que regulamenta publicidade em espaço público? Se a descontinuidade do serviço em função do páreo eleitoral, como argumenta o autor do texto, pode se dar pela fragilidade do instrumento, por que apostar nele mais uma vez para garantir sua continuidade? E por que decidir, a toque de caixa, os termos de uma parceria que afetará milhares de pessoas, ao longo de anos, por meio da exploração onerosa ao usuário de um serviço público no espaço público?

3) Se o decreto 50.062, que estabelece as diretrizes do Termo de Cooperação entre a prefeitura e as empresas privadas que exploram o serviço de compartilhamento de bicicleta, não prevê exploração comercial, como explicar que Itaú e Bradesco cobrem as pessoas pelo uso das bicicletas?

4) “Eu não esgotaria a discussão a apontar o modelo licitatório “mais correto”. Eu defendo a concorrência, mas o edital de chamamento público, da forma como foi concebido, já não cumpria este papel?”, pergunta Guth, e continua: “lembrando que a 8.666 estabelece 4 modalidades de licitação (concorrência, tomada de preço, carta-convite e leilão), eu pergunto: para um sistema que deveria ser público, mas sem onerar os cofres e com a participação da iniciativa privada, qual seria o caminho mais adequado?” A ideia que anima esse texto do AG é a formulação de perguntas que conduzam a respostas mais completas sobre um tema de interesse público. Com base nessa proposta, faço um questionamento anterior às perguntas do autor do texto: quando, onde e como a população participou, de fato, de maneira ampla e democrática [com todas as limitações dos conceitos de amplitude e democracia] da construção da política pública de compartilhamento de bicicletas na cidade?

5) A superintendente de relações governamentais e institucionais do Itaú, Luciana Nicola, no texto de Daniel Guth dá uma declaração no mínimo temerária: “o sistema está tão consolidado na cidade que, independentemente do instrumento jurídico que se escolha hoje, não há riscos de qualquer descontinuidade ou retrocessos”. Pergunto: consolidado onde? Como? Segundo quais parâmetros? O sistema está consolidado fora do centro expandido, nas franjas da cidade, onde o uso de bicicleta como meio de transporte é intenso? O sistema está 100% integrado a terminais de transporte público? O sistema é acessível a populações de baixa renda? As bicicletas e terminais disponíveis hoje suprem satisfatoriamente as necessidades das e dos usuários em relação à qualidade das bicicletas, à manutenção das bicicletas e à facilidade e disponibilidade de empréstimo nos terminais? De onde vem essa certeza do banco de que continuará operando o serviço quase que por monopólio, ou perpetuando dentro da gestão municipal o “modelo Itaú de gestão do transporte público por bicicleta”?

6) Em defesa da prefeitura e contra a suspensão feita pelo TCM, algumas pessoas argumentam que o chamamento não prevê qualquer gasto de dinheiro público, e que por isso não haveria motivos para suspendê-lo. Para além da suspensão ou não suspensão, é preciso deixar claro: se não oneram os cofres públicos, tanto o chamamento quanto o comunicado tampouco preveem a cobrança do privado por exploração da publicidade em espaço e bens públicos. Pergunto: a prefeitura dispõe de estudos que apontam quanto poderia ser revertido aos cofres públicos caso cobrasse pela exploração que Itaú e Bradesco fazem de suas marcas com milhares de garotas e garotos-propaganda circulando todos os dias pela cidade em bicicletas laranjas e vermelhas? Por que deixar de auferir ganhos para a cidade abstendo-se de cobrar de empresas altamente lucrativas?

7) O diretor de Participação da Ciclocidade afirma, em suas réplicas aos meus comentários, que não escreveu o texto motivado pelo enaltecimento desta ou de outra gestão. Tanto não foi motivado por isso que eu, nem por alto, mencionei essa possibilidade. O que coloquei é que o texto publicado carecia de algumas respostas vindas da própria prefeitura (basicamente para as perguntas que fiz acima), tanto para dar maior transparência às ações dos gestores quanto para desfazer a impressão de que a prefeitura estava tentando implementar um processo transparente e isento e forças [político-partidárias?] contrárias a estavam impedindo e obrigando a adotar instrumentos frágeis. Se há alguma fraqueza na continuidade do sistema de compartilhamento de bicicletas, ela se dá, precisamente, pela insistência da prefeitura no uso do Termo de Cooperação baseado no decreto 50.062. Como Daniel Guth aponta em seu artigo, a fragilidade desse instrumento será testada pelos concorrentes de Haddad na disputa municipal desse ano. “Caso haja o desejo pela descontinuidade das bicicletas compartilhadas em São Paulo, os termos de cooperação são instrumentos jurídicos de fácil implosão.” Nesse sentido estou de acordo com o articulista, e reforço: nada melhor do que uma disputa eleitoral para evidenciar a limitação de políticas públicas feitas a toque de caixa, quase que com a celeridade exigida pelo capital financeiro, e que por isso ficam sujeitas a durar o tempo de um mandato.

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